来源:法制网 2011年12月05日

业内人士详解校车安全条例如何出资如何监管如何落实 政府主导是规范校车安全管理首要前提

　　只有将校车经费纳入财政预算，才可能有效治理不合格校车、黑校车泛滥的问题 　　在校车安全条例问世之后，必须明确不执行条例的法律责任以加强对条例执行过程的监管 　　11月26日上午，在距离甘肃校车事故发生仅10天的时间，辽宁省凤城市宝山镇一辆校车因道路湿滑发生侧翻，造成35名孩子受伤。 　　“我要求法制办在一个月内制定出校车安全条例。”接连发生的校车安全事故令人震惊，在温家宝总理对于校车安全立法问题进行了明确表态之后，国务院法制办近日召集教育部、公安部等多个相关部委的负责人，针对校车安全条例开会征求意见。 　　对此温家宝进一步指出，“把校车安全问题真正纳入法制的轨道。这样才能引起人们的重视，并且从根本上解决问题”。 　　事实上，校车安全事故每每发生之后，有关立法缺失的问题就会引起社会的关注，但议论纷纷之后却是没有下文。 　　目前，这部被寄予太多希望与责任的条例有了总理的表态之后，接下来需要面对的是更为繁复的条例制订工作。 　　在采访了多位业内专家后，《法制日报》记者了解到，在如此时间紧、任务重的条件下，校车安全条例将面临谁来出钱、谁来负责、谁来监管等一系列“棘手”问题。

明确校车公共服务性质

　　甘肃、辽宁等地的校车事故，使得制度出台的进程加快： 　　甘肃正宁校车悲剧发生后各地开展安全大检查； 　　教育部新闻发言人随后表示，教育部等十几个部委正在讨论我国校车制度的建立问题； 　　国务院法制办召集多个相关部委，针对校车安全条例征求意见。 　　...... 　　一部旨在为校车安全问题建章立规的校车安全条例终于呼之欲出。 　　接受《法制日报》采访的多为专家均认为，温家宝总理提出把校车安全问题纳入法制轨道，可谓从根本上抓住了校车安全问题的实质。 　　那么在法律框架之下如何解决校车安全顽疾呢？ 　　“在校车安全条例当中，关于校车的法律制度，重点要解决这样几个法律关系，最重要的是界定校车带有政府提供的公共服务的性质，从而进一步界定政府的责任，其次是学校作为教育机构的责任、家长的责任、学生的责任以及校车的经营者和管理者的责任。”中国政法大学法治政府研究院教授王敬波说。 　　“一般来说，法规的构成第一条是立法目的、立法依据；第二条要解决适用范围。接下来要有一系列原则的确定。再接下来应该有推行的主体、管理机构。因此，在校车安全条例中要明确怎样划分中央和地方的权限、各自的管辖范围。”中国人民大学法学院教授杨建顺对《法制日报》记者说，“再接下来应该是具体的运作机制，包括运行的规范都需要具体规定，甚至包括相关人员培训、不同地域间的交接协作等。” 　　杨建顺认为，在条例制定过程中，在管理机制方面，除了权限、辖区的划分外，同样重要的是条件保障、经费保障等。 　　“有关校车的购买、驾驶员的聘用、管理，校车的日常运行维护，都需要条例进一步明晰。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇说，首先，对于校车的生产，需按照国家标准，建立准入机制，这才能保障校车生产的质量，为了鼓励校车开发和生产，政府可适当减免生产厂家的税收，同样，对于校车驾驶员，也必须有更高的要求，从目前政府出资解决校车的地方实践看，聘用的校车驾驶员均有三年以上驾龄，同时要求没有不良驾驶纪律和精神病史。 　　“还应在条例中给予校车优先的通行权，在校车的安全标准上，也应该高于一般的车辆，包括司机的资质，这些都应该有特别的要求。”王敬波说。

政府主导下的成本分摊

　　还有业内专家着重强调，经费是保障校车安全最主要的问题之一，也是未来校车安全条例所着重要解决的问题。 　　王敬波说，一些校车的恶性事件大都出现在农村和边远地区，“这和当地的教育经费投入不足有密切的联系”。 　　“温总理曾说，做好校车工作所需资金由中央和地方财政分担，多方筹集。温总理的话已经为条例解决校车经费定下基调。”熊丙奇认为，只有将校车经费纳入财政预算，才可能有效治理不合格校车、黑校车泛滥的问题。 　　“温总理讲到校车这笔钱中央出一部分，地方出一部分。但是这笔钱的资金额肯定特别大，中央和地方出钱的比例如何架构，可能需要利用行政管理的具体运行模式做一个判断。”杨建顺说，教育应该是一个全民的事情，国家财政支撑了义务教育，地方财政也有义务支撑，除此之外，社会、企业、个人也应该承担一部分，“对具体授权、操作办法可能需要财政部门和地方相关部门来联合制定”。 　　王敬波认为，义务教育法对教育经费的投入和保障已经进行明确规定了，“所以很多地区的教育经费投入不足，应该由当地的省级政府部门来统筹协调的”。 　　“校车的费用，包括运营、维护成本是比较高的，所以省级政府应该担起对校车运营的统筹协调责任，包括财政上的转移支付。同时，在校车运营当中引入社会多方面力量，运营体制应当是政府主导统筹协调、财政保障、调动社会资金的广泛参与，同时家长也应当分担合理的成本。”王敬波说。 　　对此，熊丙奇也认为，校车日常运行，应建立合理的成本分摊机制，采取合理的收费办法，对于中西部农村地区学生，实行校车乘车全免费，费用由县财政承担；校车向学生收取费用，由政府统一定价，政府制订费用标准时必须考虑家庭的实际承受能力，并举行学生家长听证会。此外，对于校车的采购，需公开招标，财务透明，避免中央财政和省级财政的转移支付被挤占、滥用，防止校车采购、招标的腐败问题。

如何让条例落到实处

　　“鉴于一些遭遇法律执行难的问题，怎样让校车安全条例落到实处，也是条例需要考虑的重要问题。如果条例成为一纸空文，那么，其将难以承载保障校车安全的重任。”熊丙奇直言不讳地说，在校车安全条例真正问世之后，必须明确不执行条例的法律责任，从而加强对该法规执行过程的监管。 　　王敬波认为，校车作为一种特殊的交通工具，在管理上应当是由主管部门牵头负责，多部门共同负责的体制。 　　“首先，校车的监督管理权还是应当由教育行政部门来承担主导的责任，但同时运输部门、交警部门都应当承担辅助和支持的责任，就是各部门分工负责。这样的执法体制才能够保证校车在运营过程当中真正保证安全。”王敬波说，“而且为了降低成本，教育行政机关也应当承担主导的责任，具体的问题应该由教育行政机关统筹协调，这样既可以避免各个学校都运营校车，避免校车浪费现象，达到校车最高的运营效益化，这些可能都得我们的教育行政机关承担起统筹协调的责任。” 　　熊丙奇说，不能仅仅在出事故之后追求问责，这样的问责是十分苍白的，具体应包括“各级政府不按条例履行投入责任的问责，应追究政府主管领导的责任，并限期按规定保障资金；县政府不按规定进行招标、采购、公开财务信息，应追究主管领导和当事者的责任，触犯法律的，应追究法律责任；对监管机构不履行监管责任，纵容校车违规运行，实施问责；在校车运营中的乱收费行为进行问责等等”。 　　针对监管方面，杨建顺则认为应该“因地制宜”，对于全部是中央出资的、地方出资的、中央和地方共同出资的、政府和社会共同出资的校车，监管机制应不同。 　　“如果社会机构成为主要运营者和主要出资者的时候，政府对它主要是指导的责任；如果完全是政府出资的，政府就是监管的责任。”杨建顺表示，“虽然监管机制不一样，但是最后要达到的标准应该是一致的，就是准时安全地把孩子送到学校。”