来源:法治周末 2011年11月23日

社保大一统何时形成

　　《社会保险费申报缴纳管理规定(草案)》公开征求意见。人社部在社会保险法实施后就清理修订部门规章的正常举动，因为涉及亿万劳动者的权益，关注者众。 　　立冬之后，北风时不时刮过北京城，一天比一天冷。 　　待在自己暖烘烘的家里，看着渐渐凸起的肚子，崔莹(化名)的脸上洋溢的都是笑意，一个小生命正在等待着来到这个世界上。 　　三十而立，崔莹认为自己没有做到，虽然她与丈夫已经在北京打拼多年并小有所成，但由于没有北京户口，她的社会保险只差生育保险没有上———她对《法治周末》记者解释说，她在乎的不是那点待遇而是一种平等的感觉。 　　11月15日，《社会保险费申报缴纳管理规定(草案)》公布，向社会公开征求意见，以替代1999年实施的社会保险费申报缴纳管理暂行办法。 　　草案透露出多个亮点，比如，征收险种从三项扩至五项；强制企业缴纳社保；个人纳入社保参保主体；社保基数统一核定；增加网上申报方式等。显然，这些安排有利于提高社保基金征收率，确保了参保者的利益不受损失。 　　随着强制企业缴纳五项社会保险，崔莹参加生育保险就有了“仗势”。 　　该草案发布后，截至11月22日14时，仅百度新闻搜索就有1843家网站全文转载。

社会保险成“地方项目”

　　一位接近人社部社保中心的人士告诉《法治周末》记者，其实国家层面对生育保险有明确的制度设计，只是各地没有完全遵照执行 　　自南方一所重点大学毕业后，崔莹在江苏省一家事业单位工作，每月几千元的工资，在当时属于高收入一族，日子过得优哉游哉。 　　在一次聚会上，她认识了一位年龄相仿的北方小伙子，在北京一家高科技企业工作。不久，崔莹辞掉了原工作，为爱情成了一个“北漂”。 　　2005年，他们在四环路外有了属于自己的一套房子，并在两年内还清了全部房款。 　　她在北京参加了社会保险，单位为她上了养老、医疗、失业和工伤保险。 　　2010年，他们买了一辆价值20多万元的轿车。 　　兔年春节过后，崔莹突然陆续接到朋友报喜的电话或者短信息，某某怀孕了，某某生了一个小孩…… 　　崔莹意识到，自己也满30岁了。 　　随着生孩子的议题提上她和丈夫的“生活计划”，崔莹开始关注相关的信息，她很快发现自己的社会保险的对账单上“生育保险”一栏是空白。 　　一位接近人社部社保中心的人士告诉《法治周末》记者，其实国家层面对生育保险有明确的制度设计，只是各地没有完全遵照执行。 　　1994年7月，八届全国人大常委会审议通过劳动法，规定了我国建立社会保险制度。 　　为配合劳动法1995年1月1日的实施，当时的劳动部在总结各地生育保险制度改革的基础上，于1994年12月颁布企业职工生育保险试行办法，成为我国生育保险改革的主要政策依据。 　　然而，由于历史条件限制，该办法仅适用于城镇企业及其职工，成为“城镇生育保险”制度。 　　各地在实施该办法时，大多将享受待遇的城镇职工限定为“本地户籍”的人。 　　1999年，国务院公布社会保险费征缴暂行条例，1999年3月，劳动和社会保障部发布社会保险费申报缴纳管理暂行办法，作为该条例的配套文件下发。 　　该暂行办法规定，社会保险经办机构征收养老、医疗和失业三项保险，工伤保险和生育保险的征缴，参照适用。 　　前述接近人社部社保中心的人士指出，其原因在于，前三项社会保险经过探索，已相对成熟，后两项社会保险仍在摸索中，尚不成熟。 　　其结果是，生育保险继续作为“地方”社会保险项目，由地方“做主”。 　　崔莹查阅相关资料发现，2005年，北京市实施生育保险制度时，就拿户籍设了一道“门槛”。 　　2005年公布的北京市企业职工生育保险规定，生育险的适用人群条件是北京市行政区域内的城镇各类企业以及与之形成劳动关系的北京市户籍职工。 　　这种情况即使等到2008年劳动合同法实施，也没有改变。 　　没有生育保险，在北京生孩子全部自费。从陕西到北京闯荡的李丽(化名)就是自费生的孩子。 　　李丽在怀孕3个月的时候去一家医院建立了病历档案。 　　按照要求，从怀孕3个月开始到7个月，每月要去医院检查一次，7个月之后每半个月去检查一次，到最后每星期去做一次检查。 　　“从检查到生下女儿，总共花了1.3万多元。由于不能享受生育保险，这些费用全部自费。”李丽说。 　　由于费用问题，李丽身边同样从外地赴京打工的朋友大多数选择回老家生孩子，等孩子周岁后又来北京重新找工作。 　　崔莹并不担心费用问题，她只是觉得，夫妻俩在北京有了房子，有了车，每年在北京消费、缴税，但享受不到像生育保险这样的公共服务，不公平。 　　崔莹也发现，这种不公平似乎快要离她而去。今年1月12日，北京市人社局发布消息称，北京将完善生育保险政策，在京工作的企业的外地职工也将可参加生育保险。 　　前述接近人社部社保中心的人士认为，这意味着，北京的生育保险的政策将首次向外地户籍职工放开。 　　让崔莹遗憾的是，直到今年11月中旬，她还没有看到具体的政策出台，而她肚子里的小宝宝已经快3个月了。 　　今年11月15日，《社会保险费申报缴纳管理规定(草案)》公布，以对社会保险费申报缴纳管理暂行办法进行修订。 　　前述接近人社部社保中心的人士指出，此次修订，在征收险种上，将原办法规定的养老、医疗和失业三项保险，扩大为全部五项社会保险，增加工伤和生育险，将改变实践中有些地方不强制征缴两项保险的情况，有利于保护劳动者的权益。 　　“三险统一征缴现在扩大为五险统一征缴，这个早就应该做。”权威社保专家、清华大学公共管理学院教授杨燕绥认为。

社保机构将统一面目

　　制定社会保险费申报缴纳管理规定，是为了配合社会保险法的实施，也是对日渐定型的社会保险申报缴纳制度的确认 　　同李丽相比，同样已为人母的李娟(化名)就幸运得多。 　　李娟毕业于北京一所名牌高校，毕业后在北京落了户、买了房。2011年5月初，李娟在北京一家医院生下了孩子，随后开始在家休产假，10月份休完产假回到了工作岗位。 　　李娟告诉《法治周末》记者，她产前检查花费的2000多元由医保中心报销了1400元。她在北京某医院生产时所发生的费用基本由医院和医保中心直接结算，自己只花了几百元。 　　今年七八月份的一天，李娟所在单位负责社会保险办理的会计去社保机构办理生育津贴和产检费用报销。 　　会计一走进北京某社保中心经办大厅，里里外外的长条椅子上坐满了人———拿完号后等待办理业务，当时已经临近下班时间。 　　会计走到取号机上取了号，看了一眼，拿着号沿着楼梯上到二楼，到一排窗口中的一个询问办理生育津贴的业务在哪里。得到工作人员指点后，会计快步走向最里面的一个窗口———并不是每个窗口可以办理所有的业务。 　　由于材料不全，会计这次办理业务时间只用了几分钟(需要回去补齐材料后改日再来)。随后，会计下楼走出经办大厅，又来到对面一栋楼上，办理医疗保险业务。 　　同一个职工的生育津贴领取和产前检查费用报销，要到两个经办机构办理。这是会计不太理解的地方，为什么不能一个机构甚至一个窗口办完呢？ 　　北京这种情况或许不久将改变。 　　此次征求意见的《社会保险费申报缴纳管理规定(草案)》拟规定，根据社会保险法要求，对社会保险经办机构征收的地区，社会保险费实行五险统一征收，同时删去暂行办法有关失业保险经办机构的内容，以体现统一征收的要求。 　　前述接近人社部社保中心的人士告诉《法治周末》记者，规定五险统一征收并非是凭空而来的创举，而是对各地探索方向的总结，也是对我国此前五项社会保险分散推进的制度整合。 　　今年7月，重庆市实行城镇职工五险合一统一征缴。企业为劳动者办理社会保险参保手续，无需再奔波于不同的社保机构了。 　　此前，重庆市人社局、财政局等5部门联合印发《关于实行社会保险统一征缴管理工作的通知》，要求各区县人力社保部门成立统一的社会保险经办机构，统一征缴城镇职工五项社会保险。 　　《法治周末》记者查阅资料，五险统一征缴多年前即在江苏、广东经济发达的地方开始试点。 　　早在2002年，江苏省无锡市已经实现了五种保险业务合并，同时也是该省最早实现五险合一的城市。 　　2003年1月，广东省社会保障信息系统建设试点———南海社会保险五险合一信息系统启用，实现社会保险业务的计算机管理。 　　但这种试点由于历史和技术限制，并没有全面铺开，当时主流的社会保险征缴仍是分散在各个社会保险经办机构。 　　“五项社会保险制度都是在不同时期推开的，经办机构也不同，所以统一起来就很难。”杨燕绥解释说。 　　2006年3月，地处西北一隅的宁夏回族自治区社保机构完成一份有关五险合一的调研报告。 　　2002年以前，宁夏各项社会保险业务由两个经办机构负责管理，即各级社会保险事业管理局经办养老、医疗、工伤、生育保险，各级劳动就业局经办失业保险。 　　2003年后，两头管理的局面变成多头管理。 　　医疗、工伤、生育保险从社会保险事业管理局分离，单独成立医疗保险管理中心。 　　市、县养老保险费由社会保险事业管理局征缴，失业保险费由劳动就业服务局征缴。 　　煤炭、电力、银行等十个行业的养老保险费由自治区社保局征缴。 　　调研报告描述了由此导致的结果是，实际工作中，社会保险费征缴多头登记、多头申报、多头管理、多渠道征收、政策不一、程序复杂等。 　　参保单位和个人方面，参加五险，要到三个部门分别办理参保登记，重复登记、重复申报、多部门缴费的问题比较突出，牵扯了很多精力，带来诸多不便，影响了参保单位和个人缴费的积极性。 　　征收环节上，几个部门各自为政，“你方唱罢我登场”，多支队伍、多头进企业征收，人力、物力和财力浪费严重，加重了企业的事务性负担，降低了政府职能部门的威信。 　　调研的结论是，建议宁夏社保征缴实行五险合一。 　　一年之后，宁夏全面开始五险合一试点。 　　几年来，多个地方已经实现了五险合一或者四险合一征缴。前述接近人社部社保中心的人士因此强调，制定社会保险费申报缴纳管理规定，是为了配合社会保险法的实施，也是对日渐定型的社会保险申报缴纳制度的确认。

多头管理体制面临整合

　　借社会保险法的出台时机，以国家大法为后盾，强制整合目前分散的社保经办机构，以建立全国统一的社保经办机构 　　一旦《社会保险费申报缴纳管理规定(草案)》获得通过，社保经办机构将以一个面目对外，促使经办体制的深层次改革，形成全国统一的社保经办机构。前述接近人社部社保中心的人士认为。 　　杨燕绥的建议是，建立国家社会保险总局和全国统一、垂直管理的社会保险经办机构。 　　2008年下半年，杨燕绥主持的社会保险经办机构能力建设研究课题组曾发布了一组数据。 　　截至2007年末，全国共有各类社保经办机构近7500个，人员编制约13万人，其中省级经办机构73个，地级经办机构1009个，县级经办机构6400多个。 　　全国五项保险加起来总共覆盖7.37亿人次，加上农保超过了8亿人次。 　　与此对应，我国社会保险制度改革已经历20多年。 　　改革过程中，国家没有对社会保险经办机构的设置作出通盘考虑，其经办机构的设置、名称、规格、人员编制和业务管理没有明确规定。 　　1991年6月，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，养老保险改革在全国展开，随之建立一套经办养老保险的机构。 　　1998年，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》和失业保险条例，各地随之建立一套经办医疗保险和失业保险的机构。 　　据中国社会保险学会理事朱国宝分析，各地社会保险制度的改革时间不一，经办机构的成立有早有晚，目前许多地方的社会保险经办机构仍然是多个机构并存，经办机构存在不统一的现象。 　　其中就包括设置不统一。有的省市设1个经办机构，有的省市设两个经办机构；有的地市设3至4个经办机构；甚至有的地市设6至7个经办机构。 　　6400多个经办机构的名称也不统一。纵观我国社会保险经办机构的名称，可谓是“五光十色，缤纷缭乱，琳琅满目，五花八门”。 　　有的称“社会保险局”，有的称“社会保险处”，有的称“社会保险公司”，有的称“社会保险办公室”； 　　有的称“医疗保险局”，有的称“医疗保险处”，有的称“医疗保险中心”； 　　有的称“养老保险中心”，有的称“工伤保险中心”，有的称“失业保险处”，有的称“农村社会保险中心”； 　　有的省还有“铁路社会保险中心”，“煤炭社会保险中心”，“钨业劳动保险局”，“铁路医疗保险中心”，等等。 　　正因为如此，2009年12月，全国人大常委会审议社会保险法草案时，列席会议的全国人大代表马巧珍建议社会保险经办机构要按照“五险合一”的原则设置，统一机构名称。 　　朱国宝认为，国家应对社会保险经办机构的管理体制作重大改革和调整，成立国家社会保险经办机构、省级社会保险经办机构、市、县(区)社会保险经办机构———设置统一、名称统一、业务管理统一的社会保险经办机构。 　　杨燕绥认为，这也是该规定借社会保险法的出台时机，以国家大法为后盾，强制整合目前分散的社保经办机构，以建立全国统一的社保经办机构。